¿Paz  por referendo o paz por decreto? Ni lo uno ni lo otro. Se abre la discusión

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Guillermo Mejía

(Edición especial, El Satélite)

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El fiscal general Eduardo Montealegre, en recientes declaraciones a los medios sostiene que no es necesario, jurídicamente, someter los acuerdos de La Habana a la refrendación del pueblo colombiano, debido a que, ni el acto legislativo 01 del 2012 ni la ley de orden público 418 de 1997, con todas sus prórrogas, lo exigen.

Y. por añadidura --consideramos nosotros-- es bastante difícil llevarla a la práctica, como veremos. Quedaría entonces esta propuesta presidencial reducida simplemente a un ofrecimiento de campaña sometida, a mi modo de ver, al análisis de las circunstancias políticas del momento en que se firme el acuerdo.

¿Cuál sería el mecanismo, entonces? Este es un tema bastante álgido si se tiene en cuenta que son cinco los puntos de discusión sobre la mesa: 1) Desarrollo rural; 2) Participación política; 3) Narcotráfico; 4) Víctimas y, 5) Desmovilización. Y cada tema, tiene una buena cantidad de subdivisiones sobre las cuales también se habría negociado y llegado a un acuerdo.

Ahora bien, según la Constitución Política y la ley 134 de 1994, los mecanismos de participación ciudadana son los siguientes: a) El voto; b) La iniciativa popular legislativa y normativa; c) El referendo; d) La consulta popular del orden nacional, departamental, distrital, municipal y local; e) La revocatoria del mandato; f) El plebiscito y, g) El cabildo abierto.

Por el solo enunciado de la ley de mecanismos de participación ciudadana (LEMP), de entrada, se deben descartar los que no tienen nada que ver con el tema del acuerdo de paz, como son, b)la iniciativa popular legislativa y normativa; e)la revocatoria del mandato y g)el cabildo abierto. Quedan para examinar como idóneos para refrendar los posibles acuerdos de La Habana, c)el referendo; d)la consulta popular del orden nacional y f)el plebiscito.

Es importante aclarar que, muy seguramente, varios de los acuerdos requieren reformas de la Constitución y que, por lo tanto, si se acude a la figura del referendo, este debe ser de orden  constitucional, acatando lo dispuesto en el artículo 33 de la citada ley 134/94. Recuérdese, además, que el artículo 374 de la Constitución expresamente limita a tres los mecanismos para su reforma: por el Congreso, por una asamblea nacional constituyente o por el pueblo, mediante referendo.

Según esta norma, a iniciativa del gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5% del censo electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado, qué votan positivamente y qué votan negativamente, de acuerdo con los delineamientos que formuló la Corte Constitucional, cuando estudió la constitucionalidad de la ley 796 de 2003, que convocaba un referendo propuesto por el gobierno de turno, señalando:

“El voto en bloque en referendos multitemáticos. 

- El voto en bloque de un referendo multitemático viola la libertad del elector y desnaturaliza la figura del referendo constitucional, al convertirlo en una expresión de apoyo o rechazo al promotor del referendo. El voto en bloque de un referendo multitemático de origen presidencial tiende además a convertir la consulta a la ciudadanía en un mecanismo plebiscitario, que no es constitucionalmente idóneo para  la reforma a la Carta. 

- La anterior doctrina no contradice la cosa juzgada de la sentencia C-180 de 1994, que declaró exequible el artículo 42 de la LEMP, que establece que en la tarjeta constitucional para un referendo constitucional habrá una casilla para el voto en bloque, pues dicha sentencia no estudió el caso de los referendos multitemáticos.  

- Es ineludible que la Corte declare la inconstitucionalidad del numeral 19 del artículo 1° por cuanto la pregunta en bloque no es admisible en el presente referendo, debido a su diversidad temática y heterogeneidad. Las autoridades electorales, a fin de respetar el texto aprobado por el Congreso y salvaguardar la libertad del elector, organizarán la tarjeta electoral, de tal manera que inmediatamente después de cada artículo sometido a consideración del pueblo, se encuentre la pregunta al ciudadano sobre si aprueba o no dicho artículo”.

VÍAS JURÍDICAS DE LA PAZ

(1) EL REFERENFDO

La aprobación de reformas a la Constitución, por vía de referendo, requiere del voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral.

De esta norma se coligen dos cosas:

(a) Que el número de preguntas será plural y posiblemente sobre distintos temas, lo que haría que el diseño de la tarjeta electoral, sobre la cual votaría el pueblo, sería bastante complicado y la campaña electoral para promoverlo tendría que ser sumamente didáctica y masiva para que la mayoría de los votantes sepa cómo votar; (b) Que, con un censo de casi 33 millones de electores se necesitarían en total 8’250.000 electores por el SÍ o por el NO, aproximadamente.

Con este umbral se requerirían 4’125.000 votos afirmativos para su aprobación. En mi sentir, el umbral de este referendo debe ser sobre votos válidos, pues, los votos nulos y las tarjetas no marcadas no producen ningún efecto jurídico, y ya conocemos lo mucho que la gente se equivoca en estos aspectos en elecciones menos complejas. Por ejemplo, en la confrontación de segunda vuelta entre Santos y Zuluaga, el número de votos nulos fue de 403.405 (el 2.55%), y las tarjetas no marcadas de 50.152 (el 0.31%), lo que llevaría a pensar que en un referendo de muchas preguntas los votos nulos y las tarjetas no marcadas podrían arrojar un número muy superior al ejemplo mencionado.  

(2) CONSULTA POPULAR

El otro mecanismo podría ser la consulta popular del orden nacional que prevén los artículos 104 de la Constitución y  50 de la citada ley 134 que puede convocar el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, previo concepto favorable del Senado, para consultar al pueblo una decisión de trascendencia nacional. Esta norma sería la ideal, pues, podría someterse en bloque el temario aprobado entre las partes y resolver simplemente con un SÍ o un NO, si se está o no de acuerdo con lo propuesto. Pero esta figura de la consulta popular tiene una tremenda cortapisa legal y es que no se puede realizar sobre temas que impliquen modificación a la Constitución, como reza la última norma citada en su último inciso.

(3) EL PLEBISCITO

Nos quedaría, entonces, el plebiscito que consagra el artículo 77 que dice que el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá convocar al pueblo para que se pronuncie sobre las políticas del Ejecutivo que no requieran aprobación del Congreso, excepto las relacionadas con los estados de excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes.

El Presidente deberá informar inmediatamente al Congreso su intención de convocar un plebiscito, las razones para hacerlo y la fecha en que se llevará a cabo la votación, la cual no podrá ser anterior a un mes ni posterior a cuatro meses, contados a partir de la fecha en que el Congreso reciba el informe del Presidente. El Plebiscito no podrá coincidir con otra elección.

Se podría pensar igualmente en que la firma de un acuerdo de paz con un grupo insurgente como las FARC, suscrita por el Presidente de la República o por sus delegados en La Habana es un acto de gobierno ejercido dentro de los fines esenciales del Estado que contempla el artículo 2° de la Constitución, cuando habla de… “facilitar la participación de todos (los ciudadanos) en las decisiones que los afecten… ( y del) aseguramiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”… Y, por lo tanto, también se podría poner a consideración de la ciudadanía, en bloque, y preguntar si se está o no de acuerdo con el texto firmado. Pero igual que la figura de “consulta popular”, presenta también, a mi modo de ver, dos graves inconvenientes: El primero es que a semejanza de la consulta, con este mecanismo tampoco se puede modificar la Constitución Política; y, el segundo es que el umbral es altísimo, pues, el artículo 80 de la misma ley citada afirma que el pueblo decidirá, en plebiscito, por la mayoría del censo electoral.

Lo anterior significa que para aprobar el acuerdo mediante plebiscito se requeriría, frente a un censo electoral de cerca de 33 millones, 16 millones y medio de votos afirmativos válidos, o sea el equivalente a dos campañas presidenciales (¡!).

(4) REFORMA LEGAL

En vista de las dificultades que presentan los mecanismos de participación ciudadana por las razones ya anotadas, que harían sumamente difícil la aprobación popular de los acuerdos de La Habana, si estos se logran (como afortunadamente parece), considero que el Congreso debe echar mano de la facultad que le da la misma ley 134/94, en su artículo 1°, inciso final, cuando dice que la regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial del país ni el ejercicio de otros derechos políticos no mencionados en esta ley.

El Congreso, a mi juicio, puede expedir una nueva ley de carácter estatutario que modifique la ley 134/94 y crear un nuevo mecanismo de participación ciudadana que podría denominarse “Consulta sobre el Acuerdo de Paz”, mediante el cual se pudiera someter a votación popular, en bloque, el texto suscrito por los compromisarios con aprobación del Presidente de la República, mediante una pregunta por el SÍ o por el NO, texto que incluiría la obligación de someter al Congreso las reformas constitucionales propuestas, con examen previo de la Corte Constitucional.

El umbral de participación debe ser moderado, pues, en un país con una abstención de más del 51%; y una oposición, con un jefe de alto reconocimiento como Uribe, incitando al pueblo a que no vote, así coincida con las elecciones del 25 de octubre, el riesgo de que no se alcance el umbral requerido legalmente es altísimo. La frustración del País, desde luego, sería de proporciones épicas.

¡Queda abierta la discusión!.